加拿大海外利益保护的五个特点

伴随着全球化的进程，海外利益保护已经成为世界主要对外投资大国共同关注的事项。加拿大的海外利益保护整体上还是比较成功的。加拿大外交部在其海外利益保护格局中占据核心地位，作为主角进行着比较有效的作为。外交部高层奉行多元化服务原则，坚持专业化分工管理模式，设有全天候运转的紧急行动中心（Emergency Operations Center），也进行专题培训项目等。加拿大外交部对本国的海外利益保护、管理的路径选择以及实施措施等都值得借鉴。加拿大外交部总是最先抵达危机或者突发事件的现场，也是最直接参与的行为体。政府授予外交部的国际协调权力使得外交部可以动员任何可以动员的外交资源并直接对接和调用国际资源，借助国际多边和双边的机制以及非正式机制，迅速启动谈判和调解进程。加拿大的海外利益保护具有如下特点：

1、重点明确

加拿大明确了国家海外核心利益，主要包括：驻外机构行使合法的外交活动的自由；国家在国际组织机构中行使法定权利（代表、参与、执行）的自由；国家出于政治与安全考虑而实行对外经济外交（经济援助、经济制裁）的自由；国家参与国际安全合作（维和行动、人道主义干涉、国际护航、反跨国犯罪）的自由；国家参与境外军事联合演习、国际军事交往的自由；国家参与国际公共资源（海洋和外空）的研究、开发和和平利用的自由。当涉及这些核心利益时，加拿大外交部通常会选择综合外交协调和斡旋路径等方式来化解和去除相关威胁。

2、信息通畅

加拿大政府成功地实现了海外利益保护的信息搜集、汇总和处置。1947年7月，加拿大战时建立的政府信息服务处并入外交部信息部，并将外交部原来的工作人员从10人编制扩大到127。[1]信息部的工作包括确保驻外使馆与国内信息渠道通畅、处理媒体函件和质询、安排外长记者招待会以及将外交部的记者招待会信息披露给媒体，以做好媒体宣传，并同时为加拿大的海外利益申诉和保护做好宣传工作。信息部还与当时的商务贸易部联手，向海外免费分发非商业用途的电影胶片以及出版物，为加拿大海外商贸活动做好宣传介绍工作。信息部还编撰《参考资料》并定期发布，供国内相关人员了解加拿大对外关系和海外投资环境。此外信息部还承担1946年首发的《声明和演讲》（Statement and Speeches）和1948年推出的《对外事务》（External Affairs）。外交部通过这些公开信息传播，使得相关人员知晓了相关投资政策和投资对象国政治生态、经济文化和法律环境，以及他们在遭受困境和危难时如何通过有效渠道进行申诉并向外交部求助。

为确保加拿大外交部驻外使馆的信息、人员安全，1952年外交部内部还设置了安全部门，负责绝密情报、资料和外交人员的安全。该安全部门的设立对维护加拿大海外政治利益、经济贸易关系起到了预警和后续保障作用。实践当中，安全部门和情报部门联手，使得加拿大的海外利益保护，既有了“防火墙”，也有了“救火队”。

3、路线专业化

专业化是外交部从创建期就一直坚持的理念和传统。招募专业人才以及外交专才培养计划长期被视作外交部海外利益保护的最优保障。因此，外交部在处理海外各种危机时，其专业精神和人性化服务常常能够达到事半功倍的良好效果。同时，外交部的各类公开资料、宣传册以及网上学习课程等公共交流平台对加拿大公民的海外安全意识教育、风险承受能力的培育以及如何寻求援助等也起到了预警传播的作用。

1968年，为更好地协调加拿大对外援助和直接投资，加拿大政府将外交部对外援助处剥离，成立了副部级的国际发展署（Canadian International Development Agency, 以下简称CIDA）。该署分工细致，机构庞大，在加拿大对外援助和投资的过程中起到了架桥、实施、监督和保护作用。经过数十年的运行，2013年3月，哈珀政府将CIDA又并入外交部，从预算和人员方面先行改革，并将外交部的名称“外交事务与国际贸易部（Department of Foreign Affairs and International Trade）改为外交事务与贸易发展部（Department of Foreign Affairs, Trade and Development）。在中高层外交官任职中，外交部推行了“旋转门机制”，解决了实践中的人才需求问题。

4、应急救助机制成熟

鉴于国内总理和下院对外交部一贯支持的良好传统、外交部内部的机制保障、外交人才的储备和培养，外交部具备整合资源、系统、功能、技术等方面的国家对外交往能力，这样才可以快速集聚国内相关人力和财力资源，确定、分析问题的根源，并按照问题的危害烈度制定出优先次序，配置必要的的资源，迅速介入谈判、解决危机或营救处于危难中的海外加拿大公民。

紧急行动中心提供的主要服务有：遭受逮捕和拘留；儿童福利、绑架和监护；海外死亡；撤离；金融援助；强迫婚姻；劫持、人质劫持和绑架；海外丢失或被盗物品；失踪人员；自然灾害或突发事件；护照、性侵、疾病或受伤等。针对上述服务都有详细的求助指南，告知求助者在那些方面可以得到哪些援助。如果发生紧急事件，加拿大公民可以在任何地方、任何时间拨打紧急行动中心服务网站专门设置的免费电话，求助者会得到专业人士的指导。中心的全球网络系统可迅速支持调动最近可到达的专业人员进行救助。

5、“多边”和“双边”的外力借助良好

加拿大长期奉行的“多边机制”和“双边机制”的合作传统确保了加拿大外交部在海外利益保护中避免了“单边行动”所承担的巨大风险。加拿大是世界上参与各类国际组织、区域组织、非正式机制组织以及双边组织、非政府组织等最多的国家，中等国家的“有限性”是加拿大选择以多边路径参与国际事务、国际发展、国际秩序建构的决定性因素。无论在海外经济利益、海外军事利益，还是在海外利益等方面，加拿大都积极参与了各种国际组织和区域组织的建构、发展以及革新。国际和区域组织领域成熟的合作机制对加拿大的海外利益保护不仅起到了机制上的支持，也给加拿大在面临海外利益相关危机时提供了协调和借力的平台，更为加拿大在国际和区域组织机构中提供了按照章程和协定来行使法定权力的自由。正是在这样的多边机制的保障下，加拿大外交部可以依托国际社会提供的多边机制，达到消弭危机、保障国家海外利益的目的。总之，“多边路径、多元措施”是加拿大外交部有效实现其海外利益保护的重要模式。

---

[1] John Hilliker &Donald Barry, Canada’s Department of ExternalAffairs : Coming of Age , 1946-1968, Vol.2, McGill-Queen’s University Press,1995, p.11.转引自钱皓：《国际政治中的中等国家：加拿大》，上海人民出版社，2020年1月第1版，第92页。